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让康熙头疼了几十年的世纪难题 雍正是如何解决的?

历史 4

清代的雍正皇帝去世后,子孙尊其庙号为“世宗”,这一盖棺定论的用词非常贴切。“世”字用在皇帝庙号中有两层含义:第一是指帝王世系在这一代发生转移,雍正以庶子身份夺嫡而继位,符合世系转移的情况。第二为承上启下之意,我们常常讲清代康乾盛世,其实康熙、乾隆两朝各繁荣了60年,雍正在其中起到的承启作用非常关键。

康熙皇帝在位时做出的贡献,主要是消除了关系到清政权存亡的外部威胁,巩固了国家的根基,且康熙注重与民休息,因此清朝迎来了一段稳定发展的黄金时期,然而在朝廷内部,其实还存在很多结构性问题没有解决。承平日久之下,这些问题在康熙末年逐渐暴露,若得不到妥善处理,清政府的统治可能会从内部先出问题。

雍正皇帝的功绩,就是通过一系列的改革措施,逐个解决这些历史遗留问题。由于改革会带来阵痛,发展速度放缓,且雍正在位时间短,所以人们提到清朝盛世往往会将他忽略。而实际上,雍正承上启下的作用,对清朝后来在乾隆时期进入全盛至关重要。

在这里,我们主要介绍雍正在位期间,为改善国家财政和吏治所采取的一个重要改革举措,被称为“火耗归公”。

“火耗”这个词语,在明代万历年间就已通行。张居正实行“一条鞭法”改革后,将百姓赋税合并为银两征收,地方官从百姓手中收到零碎的银两,以火熔铸成银锭上缴国库。在重铸的过程中,会发生银两的损耗,例如百姓上缴了一百两碎银,铸成银锭后还剩九十两,这其中损耗的部分,就被称为火耗。

由于银锭熔铸过程中实际损耗的数量是不确定的,各级地方官员在征收税银时,往往会比实际的数量多报损耗,有的甚至每一两白银就有五钱的重耗,而其中多报的火耗,就被各级官员侵吞,落入了各地私设的小金库中。

明末清初之世,地方官员侵吞火耗的现象十分普遍,被视为官场上的潜规则,这显然不能用天下乌鸦一般黑的贪官理论来解释。事实上,官员视征收火耗为常态,与当时官僚薪酬体系设计的不合理有关。

明朝在设定官制时,将官员的俸禄定得很低,各级官员仅靠朝廷发的工资,只能保证最基本的开支,连体面的生活都无法维持。清官固然让人敬重,但要求所有官吏都是不食人间烟火的圣人,是不现实的。清初沿袭明制,各级官员也额外加征火耗,作为俸禄之外的收入来源。

对于地方官员私自征收重耗的行为,清廷的心态事实上也非常矛盾。一方面,正如前面讲到,官僚俸禄太低,朝廷不能光让马儿跑,不给马儿吃草,尤其清初时期根基不稳,更需要得到官吏的支持,若直接断了他们这条财路,引起地方官僚的抵触,对巩固清朝统治十分不利。

另一方面,清朝立国之初,吸取了很多明朝灭亡的教训。其中之一,为明末时朝廷横征暴敛,百姓苦不堪言,才激起了许多农民军起义,这也是清朝统治者们喊出“永不加赋”这一政策口号的原因。而承认火耗,则无异于以官方的形式给百姓加征税负。

在这样的矛盾心态下,清廷只能默许地方官员加征火耗的行为,不敢摆到台面上来讲。一直到康熙末年,由于一些客观地原因,清廷不得不公开讨论并重新审视火耗的问题。

康熙末年,由于承平日久,人心思倦,加上康熙皇帝年老精力衰退,对官吏的监督有所放松,以致腐败现象严重,官吏挪用公款,许多省份财政出现亏空。

在追索贪腐官员,仍无法弥补国库亏空的情况下,有大臣如陕西巡抚噶什图向康熙皇帝上奏,提出用各省多年征收火耗形成的小金库来填补亏空:

“陕西亏空甚多,若止于参革官员名下追补,究竟不能速完。查秦州县火耗,每两有加二三钱者,有加四五钱者,臣与督臣商议,量留本官用度外,其余俱捐补合省亏空,如此则亏空即可全完。”

陕西巡抚这一建议,相当于希望以皇帝背书,为官员的火耗行为正名,同时解决当时国库亏空的问题。但而康熙当时却不认同这种做法:

“此摺朕若批发,便谓朕令加征;若不批发,又谓此事已曾奏明,竟自私派。定例私派之罪甚重。火耗一项,特以州县官供应甚多,故于正项之外,略加些微,以助常俸所不足,原属私事。若公然如其所请,听其加添,则必致与正项一例催徵,将肆无忌惮矣。”

康熙此言,道出了其心声。在康熙看来,火耗的存在,是在当时畸形的官僚薪酬之下,不合理的产物。他作为皇帝默许火耗存在,却不愿意拿到台面上讲。这也是因为康熙担心万一自己承认了火耗的合法性,相当于变相加税,可能引发一些更加棘手的问题。

彼时康熙皇帝大限将至,为了保全自己的令名,不想去触碰这个敏感的世纪难题,也无可厚非。但雍正继位后,总不能继续无视这个问题,再一直拖下去,迟早会积重难返,难以措置。

然而要整饬财政问题,尤其是要把手伸到地方官员的钱袋子里,如果方法不当,则必事倍功半。雍正二年,山西布政使高成龄上奏,提出火耗归公和养廉银的概念,雍正下谕让群臣议奏:

“此事着总理事务王大臣、九卿詹事科道,平心静气,秉公持正会议,少有一毫挟私尚气。阻挠不公者,国法具在,断不宽宥。各出己见,明白速议具奏。如不能画一,不妨两议三议皆可。”

从雍正的语气,可以看出他对这次改革的重视,而特别强调“两议三议皆可”,则说明雍正知道此次改革阻力极大,商讨出一个能让各方势力接受的对策并不简单。

此项改革商议的过程非常复杂,自雍正二年开始,直到雍正五年,在雍正的坚决推行下,让火耗归公制度在全国成为定制。

雍正的所谓火耗归公,实际上是做了康熙不愿意做的事情,即以清廷官方形式承认了火耗的合法性,根据各地省份大小厘定额度,由朝廷统一征收纳入国库,不再有地方官员自己掌管。征收的火耗除了填补国库外,多出来的部分以养廉银的形式下发,仍作为各级地方官员俸禄之外的一项额外收入。

或许有朋友会提出疑问,火耗一项无论是中央还是地方征收,都是来自百姓的民脂民膏,雍正进行这一项改革到底有什么意义?总的来说,好处有以下三点。

第一,雍正将归公的火耗银钱填补财政缺口,顺利度过了康熙晚年以来造成的国库亏空的财政危机,解了一项燃眉之急。

第二,官方正式承认征收火耗的合法性,看上去像是增加了一项税目,雍正自己要承担骂名。但实际上,火耗已经以官方默认的形式经历了明清两朝,存在了一个多世纪,雍正的火耗归公相当于把这项隐性税收放在了阳光下,对百姓而言并没有增加额外负担,反而是解决了部分地方官员随意横征暴敛的问题,对许多地方的百姓而言事实上减轻了税负。

第三,过去火耗由基层官员征收,以层层向上贿赂的方式供应给各级官员,非常容易在官员中形成相互勾结的利益集团。而中央集中火耗征收权后,钱还是照样发给地方官员,但却是以从上往下的形式发放,既避免了上述不利影响,也有利于增强中央对地方的影响力。

当然,官僚贪污腐败是个痼疾,雍正的火耗归公和养廉银制度,难以彻底根绝腐败。但在当时的历史背景下,这仍然是一项非常有效的改革尝试,也取得了十分积极的效果。

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